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政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法

更新时间:2016-10-31 9:53:51

  財金[2016]92號

  各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處,新疆生産建設兵團財務局:

  根据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《企业国有资产法》、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号),为加强政府和社会资本合作项目财政管理,规范财政部门履职行为,保障合作各方合法权益,现印发《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》。请遵照执行。

  財政部

  2016年9月24日

  附件:

  政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法

  第一章 总则

  第一条 为加强政府和社会资本合作(简称PPP)项目财政管理,明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求,规范财政部门履职行为,保障合作各方合法权益,根据《预算法》、《政府采购法》、《企业国有资产法》等法律法规,制定本办法。

  第二条 本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。

  第三条 各级财政部门应当会同相关部门,统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作,切实履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责,保证项目全生命周期规范实施、高效运营。

  第二章 项目识别论证

  第四条 各级财政部门应当加强与行业主管部门的协同配合,共同做好项目前期的识别论证工作。

  政府發起PPP項目的,應當由行業主管部門提出項目建議,由縣級以上人民政府授權的項目實施機構編制項目實施方案,提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

  社會資本發起PPP項目的,應當由社會資本向行業主管部門提交項目建議書,經行業主管部門審核同意後,由社會資本編制項目實施方案,由縣級以上人民政府授權的項目實施機構提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

  第五条 新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。

  項目實施方案應當包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構等內容。

  第六条 项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构,编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证,并对报告内容负责。

  第七条 各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的,项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。

  第八条 经审核通过物有所值评价的项目,由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告,统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后,出具财政承受能力论证报告审核意见。

  第九条 各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录,将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。

  第三章 项目政府采购管理

  第十条 对于纳入PPP项目开发目录的项目,项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案,报本级人民政府审核。本级人民政府审核同意后,由项目实施机构按照政府采购管理相关规定,依法组织开展社会资本方采购工作。

  項目實施機構可以依法委托采購代理機構辦理采購。

  第十一条 项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方,鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的,应当严格符合法定条件和程序。

  第十二条 项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件,保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。

  第十三条 项目实施机构应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素合理设置采购评审标准,确保项目的长期稳定运营和质量效益提升。

  第十四条 参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳,但经采购未中选的,财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。

  第十五条 各级财政部门应当加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理,依托政府采购平台和PPP综合信息平台,及时充分向社会公开PPP项目采购信息,包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等,确保采购过程和结果公开、透明。

  第十六条 采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前,项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后,报本级人民政府批准。

  第十七条 PPP项目合同审核时,应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件,检查合同内容是否发生实质性变更,并重点审核合同是否满足以下要求:

  (一)合同應當根據實施方案中的風險分配方案,在政府與社會資本雙方之間合理分配項目風險,並確保應由社會資本方承擔的風險實現了有效轉移;

  (二)合同應當約定項目具體産出標准和績效考核指標,明確項目付費與績效評價結果挂鈎;

  (三)合同應當綜合考慮項目全生命周期內的成本核算範圍和成本變動因素,設定項目基准成本;

  (四)合同應當根據項目基准成本和項目資本金財務內部收益率,參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基准。項目收入基准以外的運營風險由項目公司承擔;

  (五)合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序,作爲項目合作期限內行業主管部門和財政部門執行補貼或收費定價調整的依據。

  第四章 项目财政预算管理

  第十八条 行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

  第十九条 本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

  第二十条 行业主管部门应按照预算编制要求,编报PPP项目收支预算:

  (一)收支測算。每年7月底之前,行業主管部門應按照當年PPP項目合同約定,結合本年度預算執行情況、支出績效評價結果等,測算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額。

  (二)支出編制。行業主管部門應將需要從預算中安排的PPP項目支出責任,按照相關政府收支分類科目、預算支出標准和要求,列入支出預算。

  (三)收入編制。行業主管部門應將政府在PPP項目中獲得的收入列入預算。

  (四)報送要求。行業主管部門應將包括所有PPP項目全部收支在內的預算,按照統一的時間要求報同級財政部門。

  第二十一条 财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核,充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额。

  第二十二条 PPP项目中的政府收入,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入,以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。

  第二十三条 PPP项目中的政府支出,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担,以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

  第二十四条 行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前,项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示,接受社会监督。

  第二十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,确保阶段性目标与资金支付相匹配,开展中期绩效评估,最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时,应及时采取措施予以纠正。

  第二十六条 社会资本方违反PPP项目合同约定,导致项目运行状况恶化,危及国家安全和重大公共利益,或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的,本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目,直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用,根据合作协议约定,由违约方单独承担或由各责任方分担。

  第二十七条 各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。

  第二十八条 各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。

  對于績效評價達標的項目,財政部門應當按照合同約定,向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。

  對于績效評價不達標的項目,財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。

  第五章 项目资产负债管理

  第二十九条 各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理,督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产,应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。

  第三十条 存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的,应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法,依法进行资产评估,防止国有资产流失。

  第三十一条 PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的,应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况,参照市场同类标准,通过竞争性程序确定特许经营权的价值,以合理价值折价入股、授予或转让。

  第三十二条 项目实施机构与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权,经行业主管部门和财政部门同意,可以依法设置抵押、质押等担保权益,或进行结构化融资,但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后,社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出,但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。

  第三十三条 各级财政部门应当会同行业主管部门做好项目资产移交工作。

  項目合作期滿移交的,政府和社會資本雙方應按合同約定共同做好移交工作,確保移交過渡期內公共服務的持續穩定供給。項目合同期滿前,項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組,對移交資産進行性能測試、資産評估和登記入賬,項目資産不符合合同約定移交標准的,社會資本應采取補救措施或賠償損失。

  項目因故提前終止的,除履行上述移交工作外,如因政府原因或不可抗力原因導致提前終止的,應當依據合同約定給予社會資本相應補償,並妥善處置項目公司存續債務,保障債權人合法權益;如因社會資本原因導致提前終止的,應當依據合同約定要求社會資本承擔相應賠償責任。

  第三十四条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债,属于项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时,项目公司的债务不得移交给政府。

  第六章 监督管理

  第三十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务。

  財政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核,确保项目属于公共服务领域,并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。

  政府與社會資本合資設立項目公司的,應按照《公司法》等法律規定以及PPP項目合同約定規範運作,不得在股東協議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會資本方股東的股權進行回購安排。

  財政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定,严格管控和执行项目支付责任,不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任,规避PPP项目相关评价论证程序。

  第三十六条 各级财政部门应依托PPP综合信息平台,建立PPP项目库,做好PPP项目全生命周期信息公开工作,保障公众知情权,接受社会监督。

  項目准備、采購和建設階段信息公開內容包括PPP項目的基礎信息和項目采購信息,采購文件,采購成交結果,不涉及國家秘密、商業秘密的項目合同文本,開工及竣工投運日期,政府移交日期等。項目運營階段信息公開內容包括PPP項目的成本監測和績效評價結果等。

  財政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。

  第三十七条 财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理,重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节,切实防范财政风险。

  第三十八条 对违反本办法规定实施PPP项目的,依据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究有关人员责任;涉嫌犯罪的,依法移交司法机关处理。

  第七章 附则

  第三十九条 本办法由财政部负责解释。

  第四十条 本办法自印发之日起施行。

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